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三问《卖淫嫖娼人员收容教育办法》
时间:2014-6-6  作者:Coco(编辑)  点击率:205
北京市收容教育所外景。晨鸣/CFP

未来的6个月,由于卖淫嫖娼,知名演员黄海波与案中女主角刘某,很可能将在北京收容教育所中度过了。

剥夺他们自由的,是国务院1993年颁布的《卖淫嫖娼人员收容教育办法》。随着时代变迁,这部在当年起了一定作用的行政法规,开始与新法、上位法发生冲突。

收容教育制度是否应该被废止,或是进行补充?这成为互联网上热议的话题。

此前,收容遣送、劳动教养制度已受过舆论的屡次质疑。它们与收容教育的共同之处,在于没有经过司法程序却可以长时间限制公民人身自由。

众所周知的事实是,在经历孙志刚案、唐慧案等一系列标志性事件之后,收容遣送、劳教制度已被废止。

是强制措施还是行政处罚?

收容教育,究竟是行政强制措施,还是行政处罚?随着黄海波事件不断发酵,这个话题再次被推到台前。

今年5月15日,黄海波在北京一家饭店嫖娼被警察当场抓获,并被行政拘留15日。案中女主角为一刘姓女子。

事件一度成为娱乐圈的谈资。不过,在北京警方5月31日证实“黄海波、刘某共同被转为收容教育6个月”之后,舆论基调逐渐转向探讨公民人身权利的严肃话题。

据媒体披露,警方作此决定的依据是国务院1993年颁布、2011年修正的《卖淫嫖娼收容教育办法》(以下简称“办法”)。

《办法》第2条规定,收容教育是一种行政强制教育措施,面向卖淫、嫖娼人员。这项措施的具体内容是“集中进行法律教育和道德教育、组织参加生产劳动以及进行性病检查、治疗”。

这一行政法规的渊源,系1991年全国人大常委会《关于严禁卖淫嫖娼的决定》:对卖淫、嫖娼的,可以由公安机关会同有关部门强制集中进行法律、道德教育和生产劳动,使之改掉恶习。

不少网友在互联网上进行了讨论:黄海波先被行政拘留、后被收容教育,是否系一事两罚?收容教育究竟是强制措施,还是行政处罚?

中国政法大学教授洪道德告诉记者,《办法》强调收容教育是一种强制措施,不是行政处罚,至于实践当中所造成的人身行动自由的剥夺,则是一个事理的问题。

“如果结果必然导致人身自由被剥夺,且是法律执行的必然结果、不是人为执行上出现的问题,那么,我们就要考虑在立法层面上进行处理。”洪道德说。

他认为,由于收容教育在性质上并非行政处罚,因此说是“一事两罚”不妥,只能说“事实上构成一事两罚”,“不过我们可以拿来讨论。比如,收容教育不是行政处罚,但其后果与行政处罚完全一样,那我们就要在法律层面上纠正它。” 事实上,正如多位法学学者早已公开提出的,若收容教育系行政强制措施,根据《行政强制法》的规定,对人身自由的行政强制措施应具有“暂时性”的色彩。

但记者注意到,收容教育的期限为6个月至两年。相比之下,《刑法》规定的刑罚中,拘役为1个月以上6个月以下,有期徒刑通常为6个月以上15年以下。

从常识来判断,6个月至两年的收容教育期限,外加被转入收容教育所这一相对封闭的场所,显然超出了一般人对“暂时性措施”的理解。

另有不少网友把“收容教育”与劳动教养制度联系起来。劳教在法律上明确被定性为行政处罚,其期限通常为1~3年,该制度已于2013年底被废止。

“从表面上看,收容教育不是行政处罚,但实际上就是行政性的处罚。收容教育把人收进去就没自由了,你想出来,还能出来吗?实际上跟劳动教养差不多。”中国人民大学法学院教授杨晓青认为。

《办法》与哪些上位法相冲突?

黄海波事件引发对收容教育制度的讨论。其中,最引人质疑的焦点,无疑是为何未经司法程序,公民就能被限制人身自由达6个月至两年之久。

连日来,多位律师、法学学者在互联网上盘点了他们认为的《办法》所冲突的上位法。首先即是《宪法》第37条“公民的人身自由不受侵犯”的原则。

其次,2000年颁布的《立法法》第8条规定,对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚,只能制定法律。

按照该法第9条的规定,如果第8条规定的事项尚未制定法律的,全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定,授权国务院对其中的部分事项先制定行政法规。

但是,这一授权不包括限制人身自由的强制措施和处罚等事项。

2011年,《行政强制法》出台,第10条明确“行政强制措施由法律设定”。与此类似,2009年出台的《行政处罚法》也提出,限制人身自由的行政处罚只能由法律规定。

前述法学人士均公开表示,这意味着,作为在位阶上次于法律的行政法规,《办法》无权对人身自由作出限制。

有法律界人士认为,根据“新法优于旧法”、“上位法优于下位法”的法理原则,随着《立法法》等法律出台,《办法》应自动失效。

对此,杨晓青认为,《办法》的确与一些上位法冲突,并且从法制统一的角度上,《办法》也不符合现在立法的进展。

“我认为应该取消。”她表示,不过,这需要一个程序,由有关部门明确取消它。

洪道德也认为,法律不存在自动失效的问题。他举例,1997年,我国刑事诉讼法、刑法经过大修,且明确规定死亡的最高核准权应该由最高人民法院统一行使,不允许最高法院把死刑的核准权给各个法院。

洪道德说,一直到2007年,最高法才把死刑核准权全部收回,“这说明,新的法律规定并不导致旧的法律自动失效。”

记者注意到,前述关于公民人身权利的法律疑问,此前在媒体讨论是否废除收容遣送、废除劳教制度的时候也多次出现。

收容教育为何有时被“灵活掌握”?
不少网友将黄海波事件与2013年8月的“上海市高级人民法院多名法官集体嫖娼案”相比较。

据上海市纪委、上海市高院2013年8月通报,涉事的4名法官中,3人被开除党籍、提请开除公职;1人留党察看、提请撤职。

公开信息显示,当时,上海警方根据《治安管理处罚法》,对4人作出行政拘留10日的处罚。各方并未传出4人被收容教育的消息。

“在实践中,与公安人员有良好关系的嫖娼卖淫者,可能就不被收容;没有良好关系的,就要被收容。嫖娼卖淫人员能够缴纳罚款的,可能就不被收容,交不出罚款的,就要被收容。”黄海波事件发生后,有媒体评论称。

这种“灵活性”,源于《办法》第7条:对卖淫、嫖娼人员,除依照《治安管理处罚法》第66条的规定处罚外,对尚不够实行劳动教养的,可以由公安机关决定收容教育。

在法律条文中,“可以”一词,通常被理解为“可以这样、也可以不这样”。

“上海法官集体嫖娼不是民愤更大吗?黄海波嫖娼有什么特别的?像黄海波这样的情节多了,人也多了,也没有都收容教育6个月。”杨晓青认为,相较之下,黄海波不是公职人员,不至于处罚的时候非要从重,“我觉得党员干部要从重。”

她表示,“可以”、“不可以”的灵活性主要指的是情节,如果情节一样,执法就应该一视同仁,“要不是黄海波这个事,大家都把都把这个《办法》给忘了。”

记者注意到,不少网友将收容教育的废存,与半年前被废止的劳教制度相联系。四川蜀坤律师事务所律师张志刚告诉记者,收容教育和劳教算是一类的法规,按理说,也应该被清理。

“收容教育也好,劳教制度也好,都是介于刑法与治安管理处罚法之间。对于轻微违法行为,用刑法太重,但用治安管理处罚法也不足以惩戒。”张志刚认为,对于公安机关而言,一些轻微违法行为会采取收容教育来处理。

他说,在一些国家,新法正式推出之前,会对其连带的旧法进行修改,全部完善之后才会颁布。“我们国家有其特殊性。最主要的是因为,这是比较行之有效的管理手段,有社会管理的需求。”

“《办法》需要清理。但是在清理前,公安机关据此处罚也没有什么错。”他认为。

杨晓青也说,劳教制度废除后,《办法》确实应该取消,“但是,现在还没有明确通过程序取消,所以目前还是有效的。从立法的趋势和立法实质指来看,它已经过时了,不符合现在的社会状况。”

洪道德认为,应该对该领域的立法者提出严格要求。比如,刑法已规定,组织、引诱、强迫卖淫嫖娼为犯罪,但一些简单的卖淫嫖娼不构成犯罪。“构成犯罪的,在刑法里有规定了;不构成犯罪的,在治安管理处罚法里面有规定,为什么还要搞一个打击卖淫嫖娼的决定?”

“之后的收容教育办法又是什么呢?是行政处罚吗?不是。它是刑事处罚吗?也不是。在立法法里面,你能找到它种类吗?”他质疑。

在他看来,社会对卖淫嫖娼的态度还是主张打击、禁止的,当初主张收容教育是因为治安管理处罚法的处罚太轻了。但是,既然已经有了刑法、治安管理处罚法,就应该在这两个法的框架中解决这个问题,“不要在这两个法以外创造出其他的法。”

本报北京6月5日电聽

作者:卢义杰 成萌 汪诗韵




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